El pasado 13 de diciembre de 2022 el Consejo de Ministros aprobó el Anteproyecto de Ley para la modificación del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Lo que se pretende con este anteproyecto es evitar, entre otras cosas, la paralización del planeamiento territorial de numerosos municipios por defectos menores que son fácilmente subsanables. El objetivo del Gobierno es que entre en vigor a finales de este año, aunque aún queda pendiente su aprobación como proyecto de ley y toda su tramitación parlamentaria.
El Anteproyecto, aunque escueto, presenta importantes novedades que
tienen como objetivo incrementar la seguridad jurídica en el
ámbito de la planificación territorial y urbanística.
A continuación, las principales medidas que el Gobierno propone para
solucionar problemas como vicios pequeños que pueden llevar a la nulidad de
pleno derecho de un desarrollo urbanístico:
La nueva ley
del suelo, en cuatro claves
En líneas generales, el Anteproyecto se centra en las siguientes
cuestiones:
a. Nulidad y anulabilidad. Se reconoce la naturaleza mixta
(técnico-jurídica) de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística
y se introduce un listado de los defectos formales que, por su relevancia,
determinan la nulidad del instrumento en cuestión. El resto de vicios no
listados expresamente podrán ser subsanados evitando así "anulaciones
desproporcionadas".
b. Positivación de la doctrina de la nulidad parcial. Se
introduce la figura de la nulidad parcial de los instrumentos de ordenación
territorial y urbanística cuando dicha nulidad pueda individualizarse respecto
a un determinado ámbito territorial, preceptos o determinaciones concretas.
c. Limitación de la nulidad en cascada. Hasta el momento,
la declaración de nulidad de un instrumento de ordenación territorial y
urbanística implica la nulidad de todo su planeamiento de desarrollo e incluso
de sus actos de aplicación. No obstante, el Anteproyecto pretende circunscribir
esa nulidad en cascada únicamente a aquellos instrumentos y actos que contengan
el mismo vicio de nulidad que el instrumento declarado nulo.
d. Limitación de la acción pública urbanística. Se limita
de manera notable el derecho al ejercicio de la acción pública urbanística en
la medida en que se vincula expresamente a la defensa de los intereses
generales.
Nulidad y
anulabilidad
La principal novedad del Anteproyecto es la que se refiere al nuevo
régimen propuesto de nulidad y anulabilidad de los instrumentos de ordenación
territorial y urbanística y que se resume a continuación:
a. Naturaleza jurídica de los instrumentos de ordenación
territorial y urbanística. Se introduce un nuevo apartado 2 en el artículo
4 TRLS para declarar la naturaleza jurídica diversa (mixta)
que tienen los instrumentos de ordenación territorial y urbanística compuestos
de: (i) decisiones estratégicas y su planificación y (ii) normas de carácter
general o particular.
b. Causas de nulidad de los instrumentos de ordenación
territorial y urbanística. Se modifica por completo el artículo 55 TRLS que
llevaba por título Actos nulos de pleno derecho y que pasa a
denominarse Nulidad y anulabilidad de los instrumentos de ordenación
territorial y urbanística.
De conformidad con la nueva redacción del apartado 1 de este artículo
55, la nulidad de pleno derecho por vicios de procedimiento solo podrá
declararse por:
Los demás
vicios formales no enumerados expresamente en el referido apartado 1 no
supondrán la nulidad absoluta del instrumento urbanístico, y
podrán ser subsanados con retroacción de actuaciones al momento procedimental
oportuno.
En estos casos de anulabilidad se conservarán todas las actuaciones no
afectadas por el vicio y la Administración dispondrá de un año (ampliable seis
meses adicionales) para su subsanación. Mientras tanto, quedará prorrogada la
eficacia del plan anulado (exceptuando las determinaciones que hayan resultado
afectadas por la anulación).
Este precepto, de ser aprobado, tendrá importantes repercusiones
prácticas y conllevará un examen caso por caso de si el vicio del que adolece
el instrumento en cuestión supone la aplicación del régimen de nulidad o la
anulabilidad.
Positivación
de la nulidad parcial
La propuesta de nueva redacción del artículo 55 TRLS incluye en su
apartado 3 una positivización del principio de nulidad parcial introducido por
la sentencia 744/2020 del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2020.
De conformidad con la nueva redacción del artículo, la nulidad
de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística será, en todo caso,
parcial cuando pueda individualizarse respecto de un ámbito territorial
concreto o cuando afecte a preceptos o determinaciones concretos que
no tengan relevancia para el resto del plan.
La relevancia práctica de este precepto se aprecia claramente en la
sentencia 569/2020 del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2020 en relación con
el Plan General de Ordenación Supletorio de Yaiza (Lanzarote) que se aprobó con
omisión del informe preceptivo de costas. En ese caso el Tribunal Supremo, en
aplicación del principio de nulidad parcial que ahora se consagraría en este
artículo 55.3 TRLS, acordó que la nulidad debía afectar únicamente al área
afectada por el dominio público marítimo-terrestre y sus zonas de servidumbre,
quedando vigente el resto del plan.
Limitación
de la nulidad en cascada
La propuesta de nueva redacción del artículo 55 TRLS incluye en su
apartado 4 una limitación de los efectos de la denominada nulidad en cascada.
De conformidad con el referido artículo, la invalidez de un instrumento
de ordenación territorial y urbanística solo debe afectar a sus
instrumentos de desarrollo y a los actos dictados en su aplicación cuando
adolezcan del mismo vicio que el instrumento anulado. No obstante, se
mantendrá su validez si dichos instrumentos de desarrollo o actos tienen
cobertura suficiente en el instrumento de ordenación anterior al que hubiera
sido anulado o en la normativa que resulte de aplicación.
El Anteproyecto busca, de nuevo, limitar los efectos de una declaración
de nulidad que, hasta el momento, tenía graves implicaciones prácticas (en
ocasiones desproporcionadas) por suponer la nulidad de todo el planeamiento de
desarrollo y de los actos dictados en virtud del instrumento declarado nulo.
Acción
pública urbanística
El Anteproyecto modifica la redacción de los artículos 5.f) y 62 TRLS
para dotar de un nuevo contenido, más limitado, a la acción pública
urbanística.
En concreto, el primer cambio que plantea la reforma se refiere a la
legitimación activa subjetiva de la acción pública. A diferencia de la
redacción vigente, que habilita a cualquier persona a ejercer la acción
pública, el Anteproyecto concede esta facultad únicamente a las
personas físicas y a las personas jurídicas sin ánimo de lucro.
Asimismo, la acción pública debe ejercerse en defensa de los
intereses generales vinculados con la ordenación del territorio y el urbanismo
y respecto a aspectos materiales o sustantivos. No puede basarse en vicios
meramente formales, ser la acción contraria a la buena o un abuso de derecho,
ni pretender el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica
particular.
Por último, el Anteproyecto introduce expresamente el matiz de que el
desistimiento de la acción pública no puede llevar aparejada una contrapartida
económica. Con ello se intenta evitar la profesionalización que existía en el
ejercicio de dicha acción pública.
Otras
modificaciones
Aunque la base vertebradora de la reforma se encuentra en los cambios
descritos, el Anteproyecto aprovecha para modificar algunas otras cuestiones,
tal y como señalan los abogados de ashurst:
a. Silencio negativo. Se suprimen los supuestos de
aplicación del silencio negativo declarados inconstitucionales por las
sentencias del Tribunal Constitucional 143/2017, de 14 de diciembre, y 75/2018,
de 5 de julio (parcelaciones, segregaciones y otros actos de división de
fincas).
No obstante, se excluyen del régimen del silencio
negativo las obras de edificación de viviendas sometidas a algún régimen
de protección pública, destinadas al alquiler social, promovidas por la
Administración Públicas, sus entes dependientes o mediante fórmulas de
colaboración público-privada.
b. Indemnización de actuación urbanizadora. Se introduce
una nueva redacción del artículo 38.2.a) TRLS tras su declaración de nulidad
por la sentencia del Tribunal Constitucional 218/2015, de 22 de octubre. Sin
perjuicio de un posterior desarrollo reglamentario, la nueva redacción aclara
cómo ha de calcularse la indemnización por impedir el ejercicio de la facultad
de participación en la actuación o alterar sus condiciones.
c. Nueva plataforma telemática. Finalmente, como,
disposición adicional única, el Anteproyecto contiene el compromiso de poner a
disposición de las Administraciones Públicas una plataforma telemática que
agilice la emisión de informes sectoriales en la tramitación de instrumentos de
ordenación territorial y urbanística.
En definitiva, para el despacho de abogados Ashurst el Anteproyecto viene a introducir una batería de medidas que tienen por objeto flexibilizar la estricta aplicación del principio de legalidad que viene imperando en España en relación con los instrumentos de ordenación territorial y urbanística y las graves consecuencias que se derivan de dicha aplicación.
